Kwalifikowalność wydatków w programach operacyjnych na lata 2014-2020

Od 10 kwietnia 2015 r. obowiązują Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (zw. dalej Wytycznymi). W porównaniu do dokumentu, który obowiązywał w latach 2007-2013 wprowadzono pewne "nowinki", które w zasadzie można określić rewolucyjnymi.

Dochody w projekcie

Dochody wygenerowane podczas realizacji projektu pomniejszają wydatki kwalifikowane, przy czym:

1. jeżeli nie wszystkie koszty w ramach projektu są kwalifikowane dochód zostaje przyporządkowany proporcjonalnie do kwalifikowanych i niekwalifikowanych wydatków projektu;
2. jeżeli dochód związany z projektem został osiągnięty przy współudziale kosztów ponoszonych poza projektem i możliwe jest określenie udziału kosztów realizacji projektu w osiągnięciu tego dochodu, należy pomniejszyć wydatki kwalifikowane o ten udział.

Od powyższej zasady istnieją jednak wyjątki, kiedy dochód w projekcie nie pomniejsza wydatków kwalifikowanych. Za dochód nie uznaje się bowiem:

• wadium,
• kar umownych,
• zatrzymanych kaucji zwrotnych,
• ulg z tytułu terminowego odprowadzania składek do ZUS/US.

Z karami umownymi związany jest jednak pewien podstęp, który dla beneficjenta może mieć skutki finansowe. W podrozdziale 6.5.1 pkt 9 Wytycznych (str. 36) napisano:

"W sytuacji niewywiązania się przez wykonawcę z warunków umowy o zamówienie publiczne, przy jednoczesnym niezastosowaniu kar umownych, właściwa instytucja będąca stroną umowy może uznać część wydatków związanych z tym zamówieniem publicznym za niekwalifikowane"

Zasada jest zatem prosta: dochód z tytułu kar umownych nie pomniejsza wydatków kwalifikowanych jednak, jeżeli zamawiający odstąpi od wymierzenia kar umownych wówczas musi się liczyć z możliwością zwrotu kwoty odpowiadającej wysokości tych kar plus odsetki za zwłokę.

Trwałość projektu

Naruszenie zasady trwałości następuje w sytuacji wystąpienia w okresie trwałości co najmniej jednej z poniższych przesłanek:

1. zaprzestano działalności produkcyjnej lub ją relokowano poza obszar wsparcia programu operacyjnego,
2. nastąpiła zmiana własności (rozumiana jako rozporządzenie prawem własności) elementu współfinansowanej infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści,
3. nastąpiła istotna zmiana wpływająca na charakter projektu, jego cele lub warunki realizacji, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jego pierwotnych celów.

Powyższy zapis został przeniesiony wprost z art. 71 ust. 1 Rozporządzenia 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Dla porównania w latach 2007-2013 trwałość projektu polegała na niepoddaniu go tzw. zasadniczym modyfikacjom, tj.:

a) modyfikacjom mającym wpływ na charakter lub warunki realizacji projektu LUB powodującym uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny, oraz

b)   modyfikacjom wynikającym ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury ALBO z zaprzestania działalności produkcyjnej.

Znacząca modyfikacja miała zatem miejsce w sytuacji, gdy jednocześnie spełniony został co najmniej jeden z warunków wskazanych w lit. a i co najmniej jeden z warunków wymienionych w lit. b.

Jak widać przepisy dotyczące naruszenia zasady trwałości zostały znacząco zaostrzone. Wystarczy, że jedna z przesłanek wskazanych w pkt. 1-3 zostanie spełniona, a trwałość projektu będzie naruszona, co może się wiązać z koniecznością zwrotu części środków.

Zmienił się również moment, od którego liczy się początek okresu trwałości, tzn. 5 lat (a w przypadku MŚP 3 lata) od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta. W poprzedniej perspektywie finansowej początek okresu trwałości liczony był od daty zakończenia realizacji projektu. Zmiana to powoduje wydłużenie okresu, w którym beneficjent będzie musiał zapewnić trwałość projektu. W większości przypadków nie będzie to zapewne jakieś drastyczne wydłużenie (od daty zakończenia projektu do daty płatności końcowej nie powinno upłynąć więcej niż 3-4 miesiące), mogą się jednak pojawić sytuacje (np. stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości), które mogą spowodować wstrzymanie płatności nawet powyżej roku.

Ramy czasowe kwalifikowalności

Generalnie do współfinansowania ze środków UE kwalifikują się wydatki poniesione w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r., z zastrzeżeniem zasad określonych dla pomocy publicznej. Nowością, w porównaniu do poprzedniej perspektywy finansowej jest brak możliwości przedłożenia do współfinansowania projektu, który został fizycznie ukończony (nastąpił odbiór całkowity robót budowlanych) lub w pełni zrealizowany (w przypadku dostaw lub usług) przed złożeniem wniosku o dofinansowanie.

Udzielanie zamówień nieobjętych ustawą Pzp

W rozdziale 6.5 Wytycznych omówiona została kwestia udzielania zamówień publicznych. Przepisy tego rozdziału nakładają na beneficjentów niezobowiązanych do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych szereg obowiązków, które mają zapewnić bardziej przejrzyste i otwarte na konkurencję udzielanie zamówień.

Jak zatem powinno wyglądać udzielanie zamówień według nowych przepisów?
Wybór właściwej procedury jest uzależniony od wartości szacunkowej zamówienia. Wytyczne przewidują trzy progi:

• do 20 tys. zł,
• od 20 do 50 tys. zł,
• powyżej 50 tys., przy czym w przypadku podmiotów zobowiązanych do stosowania ustawy Pzp nie ma tutaj co do zasady górnych limitów, natomiast w przypadku beneficjentów zobowiązanych do stosowania ustawy górny limit określa kwota, o której mowa w art. 4 pkt 8 ustawy Pzp (aktualnie 30 tys. euro) lub kwota określona w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp (dotyczy zamawiających sektorowych).

Podane powyżej kwoty odnoszą się do wartości netto zamówienia, tj. bez podatku VAT.

Zamówienia do 20 tys. zł

Dla zamówień o wartości szacunkowej nie przekraczającej 20 tys. zł netto Wytyczne nie przewidują żadnych szczegółowych zasad. O ile zatem właściwa instytucja zarządzająca nie określi warunków udzielania tego rodzaju zamówień, wówczas powinny być one udzielane zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych - tj. w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

W praktyce, aby uniknąć ewentualnych zarzutów dotyczących nieprawidłowości podczas udzielania zamówienia, wystarczające będzie przekazanie w formie pisemnej trzech zapytań ofertowych do potencjalnych wykonawców.

Zamówienia od 20 do 50 tys. zł

W przypadku tego rodzaju zamówień Wytyczne również nie określają szczegółowych warunków, jednak pojawia się informacja dotycząca procedury ich udzielania. W rozdziale 6.2 pkt 4 Wytycznych nałożono na zamawiających obowiązek "dokonania i udokumentowania rozeznania rynku, co najmniej poprzez upublicznienie zapytania ofertowego na stronie internetowej beneficjenta lub innej powszechnie dostępnej stronie przeznaczonej do umieszczania zapytań ofertowych, w celu wybrania najkorzystniejszej oferty". Przykładem "innej strony" może być strona przygotowana przez Instytucję Zarządzającą Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego www.zamowieniarpo.podkarpackie.pl, na której beneficjenci mogą zamieszczać informacje o ogłoszonych zamówieniach.

Także w tym przypadku, na podstawie zapisów zawartych w rozdziale 6.2 pkt 5 Wytycznych, właściwa instytucja zarządzająca może wydać własne przepisy regulujące udzielanie tego rodzaju zamówień.

zamówienia powyżej 50 tys. zł

Zamówienia o wartości przekraczającej 50 tys. zł netto należy udzielać zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w podrozdziale 6.5.3 Wytycznych.

Zasada konkurencyjności będzie spełniona, jeżeli zamawiający:

• upubliczni zapytanie ofertowe zgodnie z warunkami określonymi w Wytycznych oraz
• wybierze najkorzystniejszą spośród złożonych ofert.

Upublicznienie zapytania ofertowego polega na jego umieszczeniu na stronie internetowej utworzonej przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, a do czasu uruchomienia tej strony - wysłaniu zapytania ofertowego do co najmniej trzech wykonawców oraz upublicznieniu tego zapytania co najmniej na swojej stronie internetowej. W przypadku zamawiających należących do sektora finansów publicznych wystarczające będzie opublikowanie ogłoszenia na innej powszechnie dostępnej stronie przeznaczonej do umieszczania zapytań ofertowych. w przypadku zamówień o wartości równej lub wyższej niż próg określony w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp zapytanie ofertowe należy dodatkowo umieścić w Dzienniku Urzędowym UE w zakresie i terminach określonych w ustawie Pzp dla zamówień publicznych o takiej wartości.

Wytyczne określają również minimalny zakres informacji, jakie musi zawierać zapytanie ofertowe, tj.:

• opis przedmiotu zamówienia, który nie powinien odnosić się do znaków towarowych,
• kryteria oceny ofert wraz z informacją o wagach punktowych lub procentowych przypisanych do poszczególnych kryteriów (np. cena 90%, gwarancja 10%) oraz opisem sposobu przyznawania punktów,
• termin składania ofert, który nie może być krótszy niż 7 dni kalendarzowych od daty publikacji zapytania ofertowego w przypadku dostaw i usług, a 14 dni kalendarzowych od daty ogłoszenia zapytania ofertowego w przypadku robót budowlanych,
• informację na temat zakresu wykluczenia wykonawców (np. z postępowania wyklucza się wykonawców powiązanych osobowo lub kapitałowo z zamawiającym),
• określenie warunków zmiany umowy, o ile przewiduje się możliwość takiej zmiany.

Wymagania określone w Wytycznych nie skupiają się tylko i wyłącznie na samej procedurze udzielania zamówienia, ale wskazują również obowiązki jakie należy spełnić po wyborze oferty najkorzystniejszej. Zamawiający musi zatem pamiętać o:

• sporządzeniu protokołu postępowania, którego zakres określono w pkt. 10 podrozdziału 6.5.3,
• beneficjent, a także osoby wykonujące czynności w postępowaniu muszą (najlepiej bezpośrednio po otwarciu ofert) złożyć oświadczenie o braku powiązań z wykonawcami,
• opublikowaniu na właściwej stronie internetowej informacji o wyniku postępowania.

Udzielenie zamówień w oparciu o zasadę konkurencyjności można uznać za swego rodzaju przetarg. Wiele zapisów (np. zakaz zmiany istotnych elementów umowy, określenie minimalnych terminów składania ofert, publikacja informacji o wyniku postępowania) zostało zaczerpniętych właśnie z ustawy Pzp. Ma to swoje dobre i złe strony. Nadrzędnym celem jest bowiem uszczelnienie przepisów i ograniczenie możliwości "ustawiania" postępowań i co za tym idzie zwiększenie konkurencyjności. Jednocześnie tak szczegółowe zapisy mogą przysporzyć trudności zamawiającym z sektora prywatnego, którzy z przetargami nie mieli do czynienia. Z drugiej strony wykonawcy ubiegający się o udzielenie zamówień będą mieli  do nich większy dostęp. Konieczność publikacji zapytań ofertowych na ogólnodostępnych stronach z pewnością spowoduje wzrost konkurencji i ograniczy uznaniowość w wyborze wykonawcy.

Podsumowanie

Zmiany między Wytycznymi z okresu 2007-2013 a obecnymi widać już na pierwszy rzut oka - aktualnie dokument wraz z załącznikami liczy 105 stron (poprzedni 42 strony). Realizacja projektów współfinansowanych ze środków UE będzie zatem bardziej skomplikowana, a co gorsze istnieje ryzyko, ze przy najmniej w początkowym okresie nastąpi kumulacja naruszeń skutkujących koniecznością zwrotu części środków. Jak w praktyce będzie wyglądało wdrożenie Wytycznych okaże się po przeprowadzeniu pierwszych kontroli projektów, o czym z pewnością poinformuję.